作者： ag九游会 来源： 日期：2023-12-12 12:47
☑ 裁判要点行政允诺是指行政主体为实现行政治理目的，在其职权规模内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利，从而在行政治理者与被治理者之间建设起行政执法关系的单方意思表现行为。行政允诺一旦作出，行政相对人即有了一种利益期待，答应方不推行或不完全推行答应，对行政相对人的利益会发生直接倒霉影响。信赖掩护原则要求行政主体对自己作出的行为或者答应应当守信用，不得随意变换，不得重复无常。行政相对人基于对政府的信赖而承建涉案项目，其目的就在于获得预期的推行利益，相对人因行政允诺被变换而发生的损失，所获得的赔偿应不低于政府最初向其答应的利益。
否则，政府答应的事项将无法告竣，其实质效果是变相淘汰了政府的违约成本，有悖信赖掩护原则和法治政府建设。——该案例获第八届全国行政审判优秀业务结果（案例类）一等奖☑ 裁判文书 河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终3876号上诉人(一审被告)濮阳市人民政府，法定代表人杨青玖，市长。
委托署理人靳爱红、李杰，市政府法制办事情人员。上诉人(一审被告)濮阳市华龙区人民政府法定代表人高尚功，区长。委托署理人任怀冬，区政府法制办事情人员。
委托署理人张凤英，河南英搏状师事务所状师。被上诉人(一审原告)濮阳市木林置业有限公司法定代表人韩东锋，该公司执行董事。
委托署理人韩留长，该公司司理。委托署理人黄雄师，河南逐鹿状师事务所状师。上诉人濮阳市人民政府（以下简称濮阳市政府）、濮阳市华龙区人民政府（以下简称华龙区政府）因濮阳市木林置业有限公司（以下简称木林公司）诉其不推行行政允诺及行政赔偿一案，不平河南省鹤壁市中级人民法院（2018）豫06行初40号行政讯断，向本院提起上诉。
本院受理后依法组成合议庭，公然开庭审理了本案。上诉人濮阳市政府的委托诉讼署理人靳爱红、李杰，华龙区政府的委托署理人任怀冬、张凤英，被上诉人木林公司的法定代表人韩东峰及其委托署理人韩留长、黄雄师到庭到场诉讼。本案现已审理终结。
木林公司一审诉称：濮阳市子路坟城中村革新项目是2008年8月经濮阳市政府计划建设联席集会通过的第一批城中村革新项目，其中计划村民安置用地14.218亩，建设4栋6层住宅；综合开发用地15.518亩，建设4栋7层住宅。后木林公司承接了上述项目的建设开发，从拆迁建设至今已经长达9年之久。木林公司投入了大量资金，单方筹资建成了4栋6层168户、总修建面积2.3万平方米的住宅安置楼，依约负担了包罗该项目拆迁、安置、建设等方面的全部用度。2015年12月9日，濮阳市城乡计划委员会集会对子路坟城中村革新项目举行了调整，将综合开发用地建设4栋7层住宅楼调整为3栋，较原方案淘汰修建面积5600平方米，并明确划定“因方案调整给建设方造成的损失应以适当方式给予赔偿”。
2016年12月27日，河南远东资产评估有限公司（以下简称远东评估公司）对木林公司在子路坟城中村革新项目计划调整造成的经济损失举行了评估，最终确定在评估基准日2015年12月9日因计划调整给木林公司造成的损失价值为34216642元。2017年8月8日，木林公司向濮阳市华龙区建设路街道服务处（以下简称建设路服务处）提出请示，要求根据上述评估效果确定的评估金额以现金方式给予赔偿解决。2018年5月18日，华龙区政府作出行政赔偿申请回复书，同意赔偿木林公司的直接损失，差别意赔偿间接损失。木林公司对此不平，提起行政诉讼，请求判令：1、濮阳市政府和华龙区政府赔偿木林公司34216642元及利息（自2015年12月9日起至付清之日止按年利率24%盘算）；2.本案诉讼用度由濮阳市政府和华龙区政府负担。
鹤壁市中级人民法院一审查明：2008年8月15日，濮阳市政府计划建设联席集会研究通过了子路坟城中村建设革新项目的申请，将位于濮阳市京开大道西、古城路北、中房美丽花园东的土地29.73亩，计划用于村民住宅安置和建设开发。其中，村民安置用地14.218亩，用于建设4栋6层住宅；综合开发用地15.518亩，用于建设4栋7层住宅。
村民安置用度和开发建设用度均由开发企业负担，开发企业依计划在综合开发用地上举行房地产开发销售。2011年，木林公司承接上述项目的建设开发，单方投资建成村民安置住宅楼及配套设施，并负担了拆迁、安置赔偿、建设等各项用度。
2012年11月4日，濮阳市政府对华龙区政府的《关于审批子路坟城中村革新实施方案的请示》作出批复，要求华龙区政府详细卖力并尽快组织实施。2015年12月9日，濮阳市城乡计划委员会召开集会形成集会纪要，对子路坟村开发用地计划方案举行了调整。即“将原计划方案的4栋住宅楼调整为3栋，较原方案淘汰修建面积约5600平方米”，并同意“因方案调整给建设方造成的损失应以适当方式给予赔偿”。2016年8月23日，建设路服务处就解决子路坟城中村革新项目因计划调整给建设方造成的经济损失及评估问题，向华龙区政府提出请示。
凭据华龙区财政局的授权，同年10月27日，建设路服务处委托远东评估公司对经济损失举行评估。12月22日，建设路服务处与远东评估公司签订《资产评估业务约定书》并交纳了评估费。
12月27日，远东评估公司作出《评估陈诉》，最终确定评估工具在评估基准日（2015年12月9日）因计划调整给开发商造成的损失价值为34216642元。2017年3月15日，华龙区政府就“关于解决子路坟城中村革新方案调整相关问题”向濮阳市政府提出请示（华龙政文（2017）30号）。同年5月14日，濮阳市都会更新指挥部办公室针对华龙区政府华龙政文（2017）30号请示文件，向濮阳市政府提出解决意见。
6月20日，建设路服务处对《评估陈诉》作出确认意见。6月23日，华龙区财政局组织相关部门就《评估陈诉》召开座谈会，形成集会纪要并作出确认意见。8月14日，建设路服务处向华龙区政府提出对“赔偿金额予以审定”的请示。
8月1日，华龙区政府再次就“尽快解决子路坟城中村革新项目因计划方案调整造成经济损失”向濮阳市政府提出请示（华龙政文（2017）113号）。11月19日，濮阳市都会更新指挥部办公室召开集会形成集会纪要，其中明确“子路坟城中村革新项目因计划调整，给开发企业造成的经济损失，由华龙区政府卖力赔偿，详细赔偿金额和方式由华龙区政府提出意见，提交市政府相关集会研究”。
2018年3月14日，木林公司向濮阳市政府和华龙区政府提出赔偿申请。2018年3月16日，濮阳市政府收到木林公司邮寄的特快专递，未作明确回复。2018年5月10日，华龙区政府作出行政赔偿申请回复书，同意并支持给予木林公司合理赔偿，但赔偿规模仅限于直接经济损失。
鹤壁市中级人民法院一审认为：行政允诺是指行政主体为实现行政治理目的，在其职权规模内依法作出的为自身设定公法上的义务、使相对人获得公法上权利，从而在行政治理者与被治理者之间建设起行政执法关系的单方意思表现行为。本案中，为改善村民居住条件，提升都会形象，濮阳市政府计划建设联席集会通过了子路坟城中村革新项目，可视为濮阳市政府为勉励房地产开发企业到场城中村革新而作出的行政允诺。该允诺不违反执法、行政法例的强制性划定，正当有效。
一、关于变换行政允诺是否应予赔偿的问题。行政允诺一旦作出，行政相对人即有了一种利益期待，答应方不推行或不完全推行答应，对行政相对人的利益会发生直接倒霉影响。本案中，木林公司在对涉案项目举行投资成本和可赢利益的权衡考量后，对濮阳市政府的答应作出回应，如约完成了村民安置住宅楼建设，并对四栋商品住宅楼的利润发生了合理的利益期待。
濮阳市政府亦应根据允诺事项全面推行自己的义务，给予开发企业所期待的利益。但因原计划方案不能满足日照、消防、绿地率、停车位等相关规范要求，濮阳市城乡计划委员会依法对子路坟城中村革新项目举行调整，较原计划淘汰了一栋商品住宅楼，木林公司即相应淘汰了一栋商品住宅楼的推行利益。参照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的划定，木林公司的损失应当获得赔偿。
二、关于负担赔偿责任的主体问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条划定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，配合作出行政行为的行政机关是配合被告。本案中，从相关集会纪要和文件批复可以得知，濮阳市政府是行政允诺的作出主体，华龙区政府是行政允诺的组织实施主体，且《濮阳市都会更新指挥部办公室集会纪要》（2017）2号）明确纪录：“详细赔偿金额和方式由华龙区政府提出意见，提交市政府相关集会研究”，可见对于木林公司的赔偿及赔偿数额简直定，由濮阳市政府和华龙区政府配合而为。
因此可以认定，濮阳市政府和华龙区政府是本案的配合被告，应配合负担对木林公司的赔偿责任。濮阳市政府辩称其是适格被告，但不应负担赔偿责任的理由于法无据，依法不予采取。同时，建设路服务处作为华龙区政府的派出机构，华龙区财政局作为华龙区政府的组成部门，在本案赔偿问题的处置惩罚历程中负担了大量详细事情，凭据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款的划定，应视为接受了华龙区政府的委托，其所实施的行为视为华龙区政府的行为，执法责任亦由华龙区政府负担。
三、关于损失的规模和数额问题。双方争议的焦点是《评估陈诉》能否被作为确定木林公司损失的依据。《评估陈诉》的结论应予采信，理由如下：首先，远东评估公司及其资产评估师具备资产评估资质，且由双方配合到场选定，从资料收集、现场观察到对数据的分析、得出结论，整个评估法式正当合规。
《评估委托书》、《资产评估业务约定书》、评估交费发票及评估公司的陈述，与2017年3月15日、8月1日，华龙区政府作出的华龙政文（2017）30号、华龙政文（2017）113号两份请示文件“我区建设路街道服务处委托第三方河南远东资产评估公司对濮阳市木林置业有限公司子路坟城中村革新项目计划方案调整造成损失举行了评估……”的表述相互印证，形成完整的证据链条，能够证明远东评估公司接受建设路服务处委托而启动评估法式的事实。因此，《评估陈诉》系行政法式中形成的证据，在没有相反证据足以推翻其正当性、公正性的情况下，应看成为赔偿的参考依据。华龙区政府辩称远东评估公司接受的是木林公司而非建设路服务处的委托，未提供证据支持，不予采信。
其次，《评估陈诉》接纳收益法对损失作出评估，正当合理，并无不妥。信赖掩护原则要求行政主体对自己作出的行为或者答应应当守信用，不得随意变换，不得重复无常。
本案中，木林公司基于对政府的信赖而承建涉案项目，其目的就在于获得预期的推行利益，木林公司因行政允诺被变换而发生的损失，就是一栋商品楼的合理利润。因此，其获得的赔偿应不低于政府最初向其答应的利益。否则，政府答应的事项将无法告竣，其实质效果是变相淘汰了政府的违约成本，有悖信赖掩护原则和法治政府建设。
濮阳市政府和华龙区政府辩称应对木林公司的直接损失予以赔偿，但涉案项目历时8年，该方法未思量收集资金支出账目的难度和木林公司垫资建设所支付的时间成本，更忽略了政府的答应事项，故对濮阳市政府和华龙区政府的抗辩理由，不予采信。讯断：一、濮阳市人民政府、濮阳市华龙区人民政府于讯断生效之日起六十日内赔偿濮阳市木林置业有限公司34216642元及利息；二、驳回濮阳市木林置业有限公司的其他诉讼请求。上诉人华龙区政府不平一审讯断，向本院上诉称：（一）木林公司提交的评估陈诉系其单方委托作出的，与华龙区政府无关，远东评估公司用一个评估号、同一个评估时间出具了两份评估数额差别的评估结论，该评估陈诉不应被采信，一审法院认定事实错误；（二）行政赔偿规模应当仅限于直接经济损失，一审法院适用执法错误。综上，请求二审法院打消一审讯断，发回重审或依法改判。
上诉人濮阳市政府不平一审讯断，向本院上诉称：（一）本案涉案评估陈诉系木林公司单方委托作出的，与华龙区政府无关，该评估陈诉不应被采信，一审法院认定事实错误；（二）行政赔偿规模应当仅限于直接经济损失，一审法院适用执法错误。综上，请求二审法院打消一审讯断，发回重审或依法改判。被上诉人木林公司答辩称：（一）本案涉案评估陈诉是华龙区财政局找到远东资产评估公司并经由区向导批准而作出的，评估结论可以作为本案定案的依据使用；（二）本案是行政允诺行为而不是行政许可行为，允诺行为是民事协调的民事协议领域，上诉人应当根据公正原则和老实信用原则举行赔偿。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。
本院二审查明事实与鹤壁市中级人民法院一审查明事实一致，本院予以确认。本院认为：本案涉案评估陈诉系远东评估公司作出，该评估公司及其资产评估师具备资产评估资质，且由双方配合到场选定，从资料收集、现场观察到对数据的分析、得出结论，整个评估法式切合执法划定。《评估委托书》、《资产评估业务约定书》、评估交费发票及评估公司的陈述等证据能够证明远东评估公司接受建设路服务处委托而启动评估法式的事实，该评估陈诉应看成为赔偿的参考依据。该评估陈诉接纳收益法对损失作出评估，切合信赖掩护原则，一审法院据此讯断濮阳市政府和华龙区政府赔偿木林公司34216642元及利息并无不妥。
综上，上诉人的上诉理由不能建立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用执法正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之划定，讯断如下：驳回上诉，维持一审讯断。
二审案件受理费50元，由上诉人濮阳市华龙区人民政府和濮阳市人民政府配合负担。本讯断为终审讯断。二〇一九年三月二十六日。
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